Klimatrådgivningen inom Greppa Näringen är viktig för att stärka klimatarbetet hos svenska jord

För perioden bortom 2030 förväntas EU:s utsläppshandelssystem bli det centrala styrmedlet för utfasning av fossila drivmedel. För en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar omställning av transportsektorn kommer det dock att krävas en bred politik som ger stöd till omställningens alla tre vägar. Samtidigt måste de fördelningspolitiska effekterna hanteras med större precision än genom generellt sänkt drivmedelsbeskattning. Regeringen tillsatte i oktober 2024 en utredning om framtida styrmedel för utfasning av fossila bränslen från framför allt transportsektorn, senast till år 2045. Den kan komma att bli betydelsefull för transportsektorns långsiktiga omställning.

De åtgärder som på kort sikt kan ha effekt till 2030 är en skärpning av reduktionsplikten och höjd koldioxidbeskattning av drivmedel. Åtgärder inom elektrifiering och transporteffektivitet är centrala
både för att bidra till vissa kortsiktiga utsläppsminskningar, men framför allt för att skapa förutsättningar för att nå i princip nollutsläpp i transportsektorn. Det finns flera tänkbara åtgärder som kan genomföras och vi menar att regeringen kan lära av utvecklingen i andra EU-länder, som på vissa
områden nått längre.

2024 präglades delvis av besked om uppskjutna eller skrinlagda investeringar i den gröna industri

Klimatpolitiska rådet saknar fortfarande en bredare konsekvensanalys av olika möjligheter att möta elektrifieringens behov, inklusive samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter liksom av påverkan på elmarknadenn . Samtliga kraftslag bör inkluderas tillsammans med elnät och olika former av flexibilitets- och lagringsmöjligheter, givet olika scenarier över den framtida elbehovsutvecklingen. Konsekvensanalysen behöver även beakta när dessa olika komponenter kan finnas på plats och hur olika scenarier påverkar Sveriges försörjningstrygghet gällande energi samt inkludera ett EU-perspektiv och ett perspektiv på svensk industris konkurrenskraft

Klimatpolitiska rådet bedömer att det är positivt att regeringen har tagit steg framåt i positionsutvecklingen för ett klimatmål inom EU till 2040. Det ligger i linje med vår tidigare rekommendation. Däremot är det otydligt vad dessa villkor om ett realistiskt genomförande innebär i praktiken. EU förväntas fatta beslut om klimatmål till 2040 i ett första steg och i ett andra steg besluta om lagstiftning för att genomföra klimatmålet (se ovan). Det blir alltså svårt för Sveriges regering att försäkra sig om att ovanstående villkor säkras innan man tar ställning till klimatmålet.

Det är viktigt att svenska myndigheter är väl rustade för det samhällsomspännande lagstiftningspaket som EU-kommissionen väntas presentera under 2026. Det är kort om tid dit och ju tidigare svenska positioner kan utvecklas, desto bättre är förutsättningarna för att de ska få genomslag i EU-arbetet. Naturvårdsverket har presenterat fyra delrapporter om EU:s klimatmål och ramverk till 2040 som på ett övergripande plan bedömer målnivåer och vägar framåt. Det är positivt att analysarbetet inom departement och relevanta myndigheter inletts men vår bedömning är att det skyndsamt krävs mer fokuserade analyser på flera områden där relevanta myndigheter ingår. Vår bedömning är att detta analysarbete bör prioriteras, resurssättas och omfatta alla relevanta myndigheter

Det är viktigt att EU:s länder, inklusive Sverige, ytterligare utvecklar sin politik för att bidra till att EU:s gemensamma mål ska kunna nås. Sverige har jämförelsevis starka offentliga finanser och en väl utvecklad infrastruktur vilket bidrar till goda förutsättningar att nå Sveriges EU-åtaganden. Klimatpolitiska rådet bedömer att ett svenskt ledarskap inom EU-samarbetet är viktigt för den gemensamma uppgiften att stänga utsläppsgapet till 2030, både genom aktivt stöd för EU-politiken (befintlig och nya initiativ) och genom att vara ett föredöme för det nationella genomförandet.

En ytterligare brist i regeringens bedömning att ESR-målet kommer att nås är det faktum att regeringen bortser från utvecklingen i markanvändningssektorn (LULUCF). Nettoupptaget i skog och mark minskar kraftigt enligt den senaste officiella utsläppsinventeringen och enligt regeringens egna scenarier förväntas inte Sverige uppnå EU-åtagandet om ökat nettoupptag i LULUCF (se följande avsnitt om rådets bedömning kring LULUCF-åtagandet). Om Sverige inte klarar LULUCF-åtagandet för perioden 2021–2025 överförs motsvarande nettoutsläpp direkt till ökade krav på utsläppsminskningar inom ESR. För andra halvan av 2020-talet måste både ESR- och LULUCF-åtagandena uppnås. Överprestationer inom ESR kan i obegränsad mängd användas för att fylla ett gap till LULCUF-målet, medan endast begränsade överföringar av utsläppsutrymme tillåts åt andra hållet.

Klimatpolitiska rådet menar att regeringen behöver fatta beslut om skärpta styrmedel för att säker

Klimatpolitiska rådet bedömer sammantaget att utvecklingen inom LULUCF är oroväckande och att trenderna i utsläppstatistiken och regeringens scenarier framåt visar att Sveriges riskerar att missa sitt åtagande i LULUCF. Precis som inom ESR kommer Sverige att behöva förhålla sig till en budget som börjar räknas redan under 2026. För att förbättra möjligheterna att nå Sveriges LULUCF-åtagande behöver regeringen vidta åtgärder i närtid för att dessa ska hinna få effekt.

En ökad livsmedelsproduktion behöver vara förenlig med beslutade klimatmål och andra miljömål. Genom strukturändringar finns det stora möjligheter att öka livsmedelsproduktionen och samtidigt minska utsläppen, och därmed också klara klimatmålen. En strukturförändring kan också bidra till ökad försörjningsgrad. En kombination av förändringar av hur produktionen går till och vad som produceras möjliggör en balans mellan klimatmål och produktionsmål. Som vi visat i vår scenarioanalys är det även möjligt att förena livsmedelsproduktion med minskad klimatpåverkan utan att göra avkall på andra miljömål. Samstämmighet mellan produktionsmål, klimatmål och miljömål bör därför vara en viktig del av jordbrukets målbild för att minska utsläppen och bidra till klimatmålen.

EU:s klimatvetenskapliga råd föreslår att en reform av jordbrukspolitiken bör inkludera: en övergripande målbild för utsläppsminskningar; krav på klimatåtgärder som minskar utsläpp av metan och lustgas; en övergång från allmänna produktionsstöd till riktade klimatåtgärder samt incitament för konsumtion av hälsosamma produkter. Klimatpolitiska rådet instämmer i dessa bedömningar. CAP kommer att vara ett centralt instrument för medlemsstaterna att med hjälp av jordbrukets omställning nå sina klimatmål.

Det är positivt att Sverige har valt att inkludera jordbrukets fossila utsläpp och andra verksamheter i EU ETS 2 eftersom det skapar tydligare incitament för utsläppsminskningar och långsiktighet för fossila bränslens utfasning i EU. Däremot ser Klimatpolitiska rådet problem med att åtagandet är frivilligt. Dels försvagas styrningen mot gemensam måluppfyllelse och fossilfrihet i jordbruket, dels riskeras den inre marknadens kärnvärde om möjlighet till konkurrens på lika villkor att urholkas.

Klimatpolitiska rådet bedömer att det är viktigt att jordbrukets klimatarbete stärks och färd

Vår uppfattning är att det på jordbruksområdet är relativt få tjänstemän hos relevanta myndigheter som har jordbrukets klimatomställning som sin huvudsakliga arbetsuppgift. Det är bekymmersamt eftersom det finns behov att stödja jordbrukssektorns omställning. Dessutom pågår arbete på EU-nivå med att förbereda för omfattande politikutveckling. Varken Naturvårdsverket eller Jordbruksverket har genomfört djupare analyser av potentiella europeiska klimatstyrmedel för jordbruket. Inga svenska aktörer har heller deltagit i de arbetsmöten som EU-kommissionen anordnat i denna policyutveckling, vilket särskiljer Sverige från våra nordiska grannländer som har företrätts av både regering, myndigheter och andra organisationer.

Vi konstaterar också att Jordbruksverket bedömer att de inte har tillräckliga resurser för att utveckla kvantifieringen av jordbrukets metanutsläpp. Det är tydliga indikationer på att myndighets

Klimatpolitiska rådet bedömer att det uppdrag som Jordbruksverket redan har fått om att förbättra statistiken och uppföljningen av jordbrukets utsläpp kan utvecklas ytterligare. Bredda samverkan, gör satsningen långsiktig och se till att jordbrukets alla klimatutsläpp och klimatåtgärder ingår, inklusive idisslares metanutsläpp. Vi bedömer att det behövs permanenta satsningar hos myndigheterna för att utveckla detta arbete och att samarbetet bör omfatta relevanta myndigheter och forskning.

Det finns stora synergieffekter mellan kost som är bra både för människors hälsa och för klimatet. En omställning av matvanorna kan bidra till en ökad efterfrågan på svenska livsmedelsprodukter som har jämförelsevis låga utsläpp vilket också kan bidra till minskade utsläpp i andra länder. Mer klimatvänlig kost skapar också förutsättningar för en förändrad produktionsinriktning i det svenska jordbruket. I dagsläget är politiken för konsumtion av livsmedel i stor utsträckning begränsad till informationsinsatser från Livsmedelsverket och Naturvårdsverket. För att nå klimat

Klimatpolitiska rådet menar att skattenedsättningen för fossil diesel inom jordbruket bör fasas ut så snart som möjligt i kombination med att kompensatoriska styrmedel som inte försämrar lantbrukarens konkurrenskraft införs. Vår bedömning är att regeringen bör utforma och införa kompensatoriska styrmedel i enlighet med EU:s statsstödsregler

Klimatpolitiska rådet bedömer att ett avgiftssystem för jordbruket är ett intressant förslag som bör utredas vidare. En utredning av klimatavgifter bör därför ta hänsyn till konsekvenser på andra sam

Kreditvärdigheten hos många svenska jordbrukare är svag till följd av låg lönsamhet. Det medför svårigheter för jordbrukare att få lån till större klimatinvesteringar i jordbruket. Ett effektivt sätt att stödja jordbruket kan därför vara satt staten tar en del av risken för större klimatinvesteringar.

Tillväxtverket har analyserat möjligheterna till olika riskdelningssystem utifrån den bredare benämningen gröna investeringar, som utöver klimat även inkluderar andra miljö- och klimatanpassningsåtgärder. Klimatpolitiska rådet bedömer att dessa alternativ till riskdelning är intressanta. De skulle kunna göra det möjligt för jordbrukare att ta lån till större klimatinvesteringar samtidigt som innovativa livsmedelsföretag skulle kunna stimulera utbud och efterfrågan av nya livsmedelsprodukter med lägre klimatpåverkan. Vi delar Tillväxtverkets bedömning att relevanta statliga myndigheter bör utreda hur sådana riskdelningsinstrument ska utformas.

I dag saknas incitament till kostnadseffektiva klimatåtgärder och jordbruken har svag lönsamhet. Därför bedömer Klimatpolitiska rådet att regeringen bör förstärka och effektivisera stöd till klimatåtgärder i jordbruket. Statliga stöd till jordbrukets klimatåtgärder kan bidra till att tekniker kommersialiseras och att kostnaden för klimatåtgärder på sikt sänks. Klimatpolitiska rådet bedömer även att stärkta klimatersättningar inom jordbruket kan förbättra acceptansen för klimatåtgärder genom subventioner från staten. En vanlig kritik mot subventioner är att de kan vara kostsamma och inte är lika effektiva som prissättande åtgärder. Subventioner kan dock kombineras med prissättning. Subventioner kan ibland också motiveras utifrån ett skalekonomiskt perspektiv. Om subventionerna initialt används för att skala upp verksamheten så att kostnaderna per enhet sjunker, kan subventionerna gradvis tas bort.

Det behövs ett gemensamt klimatstyrmedel i EU för jordbrukets metan- och lustgasutsläpp. Jordbrukets utsläpp av metan och lustgas måste minska betydligt om EU ska nå klimatmålet om att minska nettoutsläppen med 90 procent till 2040, jämfört med 1990. Enligt EU-kommissionens konsekvensanalys behöver utsläppsminskningarna från jordbrukssektorn, där metan och lustgas är de huvudsakliga växthusgaserna, minska med ungefär 30 procent till 2040 jämfört med 2015.

I handlingsplanen anger regeringen att EU ETS fortsatt kommer att vara ett viktigt instrument för att kraftigt minska utsläppen mellan 2030 och 2040 och att de avser att verka för att ambitionen i lagstiftningen upprätthålls. Vi anser att det är positivt att regeringen lyfter fram handelssystemets roll i att minska utsläppen efter 2030. Det är dock otydligt vad regeringen avser med att upprätthålla ambitionen i systemet.
För att få gehör för svenska positioner inför den nya europeiska mandatperioden är det viktigt att regeringen förtydligar hur Sverige vill att handelssystemet ska utvecklas bortom 2030. Det är av stor vikt för att säkerställa en tillräcklig omställningstakt inom industrin samt inom el- och fjärrvärmesektorn. Från och med 2027 börjar EU:s nya utsläppshandelssystem för vägtransporter, byggnader och vissa andra utsläpp (EU ETS 2) att gälla. Givet att utsläppshandeln utvidgats till att omfatta fler sektorer blir utvecklingen av utsläppshandelsdirektivet bortom 2030 också av stor vikt för att fasa ut fossila bränslen inom transport- och uppvärmningssektorn.

Det säkerhetspolitiska läget och Sveriges anslutning till Nato leder till betydande förstärkningar av försvarsbudgeten och investeringar i bland annat transportinfrastruktur. Även den civila beredskapen behöver stärkas. Där ingår förutom civilskyddsfrågor även energifrågor, transportfrågor, livsmedels- och jordbruksfrågor, samt hälsofrågor. Vi ser stora potentiella synergieffekter med att samordna förstärkningen av totalförsvaret och den civila beredskapen med en robust klimatpolitik som både syftar till att minska utsläppen och klimatanpassa samhället. Vi menar därför att de närmsta åren utgör ett tillfälle att utöva en mer aktiv politik för att koordinera olika samhällsmål och politikområden i syfte att lättare uppnå såväl klimatmålen som målen för civil och militär beredskap.

Energi- och resurseffektivisering är lågt prioriterat och den planerade politiken har låg konkretion i regeringens handlingsplan. Energieffektivisering och effektivare resursanvändning behöver prioriteras högre och användarperspektivet får inte glömmas bort.

Vi konstaterar att regeringen saknar konkreta insatser för att minska metan- och lustgasutsläppen från jordbruket. Även om vi instämmer i att det kan vara utmanande att minska dessa utsläpp utan minskad produktion, pågår det aktiv politikutveckling för minskade metan- och lustgasutsläpp i andra länder. Det är tydligt att det pågår en politik- och tankeutveckling i flera delar av EU som ännu inte är synlig i svensk klimatpolitik.

Utifrån utvecklingen på EU-nivå, med kommissionens förslag att hela EU ska minska nettoutsläppen med 90 procent till 2040 jämfört med 1990, är det sannolikt att det kommer utvecklas krav på minskade utsläpp från jordbrukssektorn i hela EU. Vi anser därför att regeringen bör ta en aktiv roll i utvecklingen mot minskade utsläpp i jordbrukssektorn.

Vi menar att regeringens politik har ett allt för ensidigt tillförselperspektiv. Den ensidiga betoningen på nya kärnreaktorer riskerar att skymma behovet av annan ny fossilfri elproduktion på kort sikt, samt behovet av åtgärder för att främja energilager, elnät, flexibel elanvändning och elmarknaden.

Regeringen skapade tidigt förväntningar på en bred dialog om den klimatpolitiska handlingsplanens utformning. Under själva arbetet med planen tog de dock inte tillvara på möjligheten att involvera olika samhällsaktörer för att säkerställa att olika perspektiv blir belysta, stärka förankringen och därmed kunna öka engagemanget i klimatomställningen. Handlingsplanen innehåller inte någon plan för hur regeringen vill driva fortsatt aktörssamverkan på bred front, exempelvis inom ramen för det nationella initiativet Fossilfritt Sverige.
I handlingsplanen skriver regeringen lovvärt att ”legitimitet hos medborgarna är en förutsättning för omställningen. Befintliga och nya initiativ för samverkan och samarbete bör utvecklas för att skapa ytterligare engagemang för klimatomställningen”. Vi ser fram emot att detta ges högre prioritet i det fortsatta arbetet, exempelvis genom att ta fasta på och utveckla de goda och innovativa exempel på samverkan och styrning som nu sker både inom ramen för Fossilfritt Sveriges färdplaner och i initiativ på lokal och regional nivå.

Både det Klimatpolitiska och det Finanspolitiska rådet har tidigare rekommenderat regeringen att genomföra en analys av klimatförändringarnas risker för det finanspolitiska ramverket.
I december 2023 beslutade regeringen att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att se över nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande och analysera vissa andra delar av det finanspolitiska ramverket.

I direktivet pekas det försämrade säkerhetsläget och behovet av en ökad svensk försvarsförmåga ut specifikt. Däremot finns det inga referenser till de investeringar som behövs till följd av klimatomställningen eller för att anpassa samhället till klimatförändringarna, trots att Finanspolitiska rådet pekat ut just klimatomställningen som det sakpolitiska område som motiverar en särskild analys i relation till målen för det finansiella sparandet. Regeringens klimatpolitiska handlingsplan innehåller inte heller någon skrivning kopplat till det finanspolitiska ramverket. Vi vill starkt uppmana den parlamentariska utredningen att inkludera klimatomställningen i översynen av det finanspolitiska ramverket.

Den politik som den nya regeringen hittills presenterat är inte tillräcklig för att nå klimatmålen för år 2030. Den klimatpolitiska handlingsplan som regeringen enligt klimatlagen ska presentera under 2023 måste innehålla både tillräckliga insatser för att nå 2030-målen och strategiska insatser som ger förutsättningar att nå framtida etappmål och noll nettoutsläpp år 2045. Det är inte bara slutmålet som avgör om klimatmålen kan nås utan också vägen dit. De mer närliggande klimatmålen är viktiga eftersom det är de kumulativa utsläppen av växthusgaser som avgör om målen i Parisavtalet kan uppnås. Varje kilo koldioxid som släpps ut fortsätter att påverka klimatet under århundraden. Därför finns det klimatologiska, ekologiska, ekonomiska och sociala risker med att skjuta på utsläppsminskande åtgärder. Att kraftfullt minska utsläppen till år 2030 ingår också i Sveriges förpliktelser som medlem av EU.

Sverige har generella styrmedel som skapar incitament för att minska användningen av fossil energi och utsläppen av koldioxid. De styrmedlen ger dock inget incitament för att fånga upp koldioxid och skapa negativa utsläpp. Regeringens beslut att avsätta resurser för så kallade omvända auktioner för att stimulera bio-CCS är ett exempel på att skapa incitament för minusutsläpp. Ett annat exempel är bidrag till återvätning av dikade våtmarker. Liknande insatser behöver expandera under nästa mandatperiod.

Regleringen av elnäten bygger på ett historiskt förvaltarperspektiv trots att vi nu befinner oss i en ny stark utvecklingsperiod med andra krav, till exempel på en intelligent och uppkopplad infrastruktur. Det är väsentligt att elnätsregleringen liksom statens uppdrag till Svenska kraftnät anpassas till klimatomställningens behov av förnyelse- och investeringar.

Offentliga upphandlingar i Sverige sker till ett värde av omkring 800 miljarder kronor per år. Regeringen har tagit initiativ vad gäller vägledning och information för att offentliga upphandlingar generellt ska bidra bättre till att klimatmålen uppnås. På ett antal viktiga områden bör funktions- och innovationsinriktad upphandling också kunna användas mer offensivt för att bidra till innovation och tidiga marknader för lösningar med stor potential att bidra till nollutsläpp.

En accelererad klimatomställning kräver nya kunskaper och kompetenser på en rad olika områden och nivåer i samhället. Även yrkesutbildning och fortbildning utanför universiteten och högskolorna behöver förstärkas och utvecklas.

Utvärdera löpande effekten av de gröna kreditgarantier som regeringen nyligen har infört. Parallellt bör regeringen utreda bildandet av en offentligt finansierad investeringsbank för klimatomställningen. Även små- och medelstora företags möjligheter behöver beaktas.

Medborgarundersökningar visar att svenskarna hyser starkt stöd för klimatomställningen. Dock saknar många faktabaserade kunskaper exempelvis om utsläppsutveckling, mål, möjligheter och utmaningar. Det vilar ett stort ansvar på offentliga verksamheter att se till att information som finns tillgänglig når ut och når fram till olika målgrupper.

Sverige bör kunna bygga vidare på en lång tradition av livslångt lärande i form av folkbildning via främst organisationer i civilsamhället, i en tid av nya stora samhällsförändringar.

Regeringen bör tydligare peka ut relevanta myndigheters ansvar inom det klimatpolitiska ramverket, lämpligen i myndigheternas instruktion. Den klimatpolitiska handlingsplanen är en viktig del av det institutionella ramverket och bör inte tas fram baserat på tillfälliga uppdrag. Det bör ingå i relevanta myndigheters instruktion att följa upp klimat

Förutom de översyner av regelverken som genomförts och aviserats är det viktigt med högre kompetens- och ökade resurser hos såväl sökande företag som de miljöprövande myndigheterna (mark- och miljödomstolarna samt länsstyrelserna). Detta skapar bättre förutsättningar för konstruktiva förhandlingar mellan myndigheter och företag och är därmed viktigt som ett sätt att få till mer effektiva och snabbare processer. Det finns även ett behov av att klargöra hur miljöbalkens rättsregler kommer att tolkas i enskilda fall, vilket också torde bidra till snabbare avgöranden till exempel på grund av färre överklaganden.

Ledtiden för att förändra utbildningsprogram på universitet och högskola är mycket lång. Därför behövs god framförhållning. Denna utmaning måste lösas i ett samspel mellan omställningspolitiken och lärosätenas egna processer att integrera klimatomställningens kompetensbehov i den högre utbildningen och forskningen. Klimatpolitiska rådet föreslår att samhällets långsiktiga kompetensförsörjning för klimatomställning får en framskjuten placering i dialogen mellan lärosäten och departement.

En ordförandeskapsperiod i EU innebär alltid en kraftansträngning för Regeringskansliet och samtidigt en särskild möjlighet för Sverige att påverka EU:s utveckling. Det kommer i högsta grad att gälla Sveriges ordförandeskap under våren 2023. Det är sannolikt att några av de svåraste förhandlingsfrågorna inom 55 %-paketet kommer att finnas kvar på agendan när Sverige övertar ordföranderollen, samtidigt som EU möter andra interna och externa utmaningar, inte minst effekterna av Rysslands invasion av Ukraina i februari 2022. Sammantaget menar Klimatpolitiska rådet att Sverige behöver delta strategiskt, koordinerat och aktivt i EU:s processer för att nå klimatmålen. Regeringen bör aktivt nyttja ordförandeskapet till att driva EU:s klimatagenda framåt.

Politiken för att nå det långsiktiga målet om noll nettoutsläpp av växthusgaser och därefter negativa utsläpp behöver omfatta alla sektorer och nyttja bredden i den samlade politiken. Fossilfri elektrifiering är en väsentlig del av klimatomställningen men politiken behöver omfatta alla nyckelområden för att klimatmålen ska kunna nås på ett hållbart sätt.

Av samma skäl är det viktigt att hela regeringen känner ett ägarskap för klimatomställningen och genomförandet av handlingsplanen. Klimatpolitiska rådet bedömer att det så kallade klimatkollegiet som den förra regeringen tillsatte bidrog till detta. Koordineringen inom regeringen och mellan departementen vad gäller genomförandet av handlingsplanen behöver prioriteras och ur legitimitetssynpunkt bör arbetet i någon form ledas av statsministern.

Det återstår sex år till att Sverige ska ha nått våra nationella klimatmål och EU-åtagande till 2030. Nästa klimatpolitiska handlingsplan kommer att presenteras 2027 och då är tiden knapp för att hinna genomföra åtgärder som får betydande effekt till 2030. Regeringen behöver därför fatta nya beslut under den här mandatperioden. Den 31 juni 2024 ska Sverige lämna in en nationell energi- och klimatplan till Europeiska kommissionen. Vi anser att regeringen till dess bör ha konkretiserat politiken för att nå våra klimatmål och EU-åtaganden till 2030.

Regeringens klimatpolitiska handlingsplan saknar såväl analys som strategi för hur regeringen avser arbeta för att öka acceptansen för klimatpolitiska styrmedel. Brist på eller rädsla för en låg acceptans får inte bli ett argument för att pausa omställningen. Tvärtom behöver regeringen arbeta för att bygga acceptans och engagemang i klimatpolitiken nu, för att underlätta en rättvis omställning framöver.
Klimatpolitiska rådet menar att det är otillräckligt att enbart hänvisa till EU:s sociala klimatfond och ett krav från EU att senast år 2025 presentera en social klimatplan. Regeringen behöver utveckla ett eget förhållningssätt till rättvis omställning och konkret politik för hur den ska uppnås. Det kan handla om att anpassa klimatpolitiska styrmedel eller om att komplettera sådana styrmedel med annan politik, exempelvis inom arbetsmarknadspolitik, fördelningspolitik, eller politik för regional utveckling.

I ett läge där skogens nettoupptag har minskat under de senaste åren, ser vi utmaningar i att vända trenden och i stället öka nettoupptagen till 2030. Vi anser att det är viktigt att regeringen analyserar riktade insatser för att öka kolinlagringen för att kunna klara Sveriges EU-åtagande. En kombination av åtgärder behövs sannolikt för att öka nettoupptagen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Vi anser att Sveriges åtaganden kräver skyndsamma åtgärder och att dessa bör prioriteras av regeringen i närtid.
Mot bakgrund av att statistiken för LULUCF kan svänga mycket mellan åren, och att till exempel torka och ett förändrat klimat kan ha en negativ effekt på kolsänkan, riskerar Sverige ett underskott mot våra åtaganden enligt LULUCF-förordningen. För att undvika en sådan situation anser vi att Sverige bör sikta på att överprestera mot vårt åtagande inom ansvarsfördelningsförordningen (ESR) för att ha en säkerhetsmarginal mot åtagandet i markanvändningssektorn (LULUCF).

Utsläppen från transporter och arbetsmaskiner förväntas öka under mandatperioden. Utöver sänkningen av reduktionsplikten har regeringen dessutom avvecklat eller försvagat andra styrmedel inom transporter och arbetsmaskiner innan handlingsplanen togs fram, bland annat genom att sänka bränsleskatter, avskaffa klimatbonusen och stadsmiljöavtalen. Regeringen har också valt att inte genomföra förslaget om ett förändrat reseavdrag. Även om handlingsplanen presenterar nya åtgärder och analyser på transportområdet, med fokus på laddinfrastruktur och elektrifiering av tyngre fordon, så riskerar utvecklingen inom övriga delar av transportomställningen att försvagas om inga nya beslut fattas. Vår rekommendation till regeringen är därför att presentera ett paket med åtgärder som innefattar fossilfria drivmedel, elektrifiering och transporteffektivitet, för att minska transportsektorns och arbetsmaskinernas utsläpp under mandatperioden.

En viktig aspekt på ledarskap för samhällsförändring handlar om att förankra politiken i en större berättelse om varför förändringen behövs, om möjligheten till en bättre framtid och om vägen dit. En sådan berättelse behöver lyfta fram den stora, övergripande synergin mellan att hejda klimatförändringarna och möjligheterna att nå i stort sett alla andra samhällsmål. Det skulle skapa bättre förutsättningar för politiken att navigera i turbulenta tider, få en bred acceptans även för svåra beslut och kunna bidra till en gemensam färdriktning och framtidstro.

När den tidigare klimatpolitiska handlingsplanen antogs ställde sig riksdagen bakom att regeringen vid behov omformulerar målen i samband med översyn av respektive samhällsmål, så att de är förenliga med klimatmålen. Utifrån en genomgång av alla de över ett hundra mål som presenteras i regeringens budgetproposition har Klimatpolitiska rådet identifierat ett antal politikområden där en sådan översyn bör prioriteras.

När omställningen accelererar är det naturligt att både konflikter och synergier med andra mål eller intressen blir synligare och mer konkreta. Expansionen, ex. storskaliga industrietableringa, förutsätter att hela samhället ställer om och den höga hastigheten leder i sig till flera utmaningar. Bland annat är de etablerade planeringsprocesserna och samarbetsformerna otillräckliga för att hantera hastigheten i industriomställningen. Detta gäller såväl mellan olika politiska nivåer som mellan olika aktörer på nationell, regional och lokal nivå. Utmaningarna när det gäller arbetsformer och processer handlar bland annat, men inte enbart, om tillståndsprocesser av olika slag. Processerna behöver förnyas så att de klarar en accelererad omställning och samtidigt är förutsägbara och inkluderande, förmår beakta olika intressen och göra avvägningar mellan olika samhällsmål. Det krävs politisk vilja att se utmaningarna och lösa problem, mod att prioritera och fatta beslut, liksom kompetens och resurser. Ledarskapet är en nyckel.

Händelserna 2022 visade på att det fanns en begränsad beredskap att hantera prischocker. Många förslag har fått omarbetas mer än en gång och tagit lång tid att förverkliga. Inga färdiga mekanismer fanns på plats.
Kortsiktiga krisåtgärder bör inte utformas så att de försämrar möjligheten att nå långsiktiga mål. Det finns många goda anledningar för staten att vara försiktig med att besluta eller utlova kompensation för olika prishöjningar. Men i händelse av att resursprischocker i framtiden motiverar fler liknande politiska insatser som under 2022 bör regeringen och myndigheterna skaffa en bättre beredskap för att kunna utforma och genomföra tillfälliga stöd som är snabbare, mer träffsäkra och inte motverkar långsiktiga samhällsmål som klimatomställningen.

Målkonflikter, och ibland även synergier, blir tydligare i ett krisläge när mer står på spel och kraftfulla beslut behöver fattas. Ett exempel är politikens hantering av de snabba energiprisökningar som skedde under 2022. Med kort varsel beslutades om insatser för att dämpa effekterna på hushåll och näringsliv. Vissa av dessa beslut har tydligt försvårat möjligheterna att uppnå de klimatpolitiska målen. Politiken för klimatomställningen bör göras så robust som möjligt inför liknande omvärldshändelser. Det kan exempelvis ske genom åtgärder för en effektivare energi- och resursanvändning liksom en mer diversifierad tillförsel av energi och andra resurser.

Klimatomställningen behöver genomsyra alla relevanta politikområden. Klimatpolitiska rådet ser därför positivt på att regeringen lät fler myndigheter ta ansvar för underlagen till klimathandlingsplanen. Ett stående uppdrag till relevanta myndigheter skulle ytterligare stärka delaktighet och ansvar för klimatomställningen inom deras respektive ansvarsområde. Dessutom
skulle det förbättra förutsättningarna att långsiktigt bygga upp kompetens inom klimatområdet.

EU:s klimatpolitik har stor påverkan på de globala utsläppen och på Sveriges möjligheter att genomföra klimatomställningen. Nu när kommissionens förslag på 2040-mål har presenterats anser vi att regeringen bör ta en aktiv roll i förhandlingarna om EU:s framtida klimatpolitik. Sveriges position i dessa förhandlingar bör grunda sig i bästa tillgängliga vetenskap och framföras i god tid innan den nya Europeiska kommissionen tillträder.

Sverige behöver delta strategiskt, koordinerat och aktivt i EU:s processer för att nå klimatmålen. Regeringen bör aktivt nyttja ordförandeskapet till att driva EU:s klimatagenda framåt.Det finns också specifika frågor av extra stor betydelse som kommer att beslutas på EU-nivå under den kommande mandatperioden. Det gäller inte minst EU ETS och de föreslagna nya handelssystemen. Förslagen om nya handelssystem för transporter och byggnader liksom alla de förslag som på olika sätt berör markanvändningen ochskogsbruket är exempel på reformer inom EU med potentiellt mycket stor betydelse för den nationella politiken.

Sveriges regering och myndigheter behöver ha tillräcklig kapacitet för att aktivt påverka och implementera beslut i EU. Det svenska ordförandeskapet i EU under våren 2023 innebär därtill en särskild utmaning och möjlighet att bidra till att genomföra EU:s klimatambitioner genom den gröna given.
EU:s omfattande och snabba reformagenda kräver att Sveriges regering och myndigheter har tillräcklig kapacitet för att:
– Aktivt påverka besluten i EU för att driva på en hållbar klimatomställning.
– Koordinera den nationella politiken med EU:s nya mål och styrmedel och implementera alla nya EU-direktiv i tid och på ett ändamålsenligt sätt i svensk lagstiftning.
– Bevaka att Sverige och svenska företag, regioner och kommuner ges bra förutsättningar att ta tillvara de möjligheter som EU-samarbetet erbjuder, exempelvis genom olika fonder och investeringsstöd.

Det behövs bred kompetens, stärkta personella och finansiella resurser för analyser och för att arbeta med genomförande av omställningspolitiken i samverkan med andra aktörer. Statliga myndigheter och departement behöver kunskap om samhällsomställning och kompetens i att leda och utföra förändringsarbete, utöver mer traditionella myndighetsfunktioner.

Klimatpolitiska rådet föreslog i 2021 års rapport att översynen av det finanspolitiska ramverket skulle tidigareläggas och innefatta en analys av klimatmålens betydelse.Klimatpolitiska rådet välkomnar att dåvarande finansministern och nuvarande statsministern, har öppnat för en sådan tidigarelagd översyn. Översynen bör säkerställa att det finanspolitiska ramverket inte blir ett hinder för att genomföra nödvändiga klimatinvesteringar nu som minskar kostnaderna för kommande generationer. En sådan översyn bör överväga frågan om att skilja mellan kortsiktig konsumtion och långsiktiga, klimatrelaterade investeringar i statens budget.

Regeringens klimatkollegium syftar till att stärka den inre styrningen i Regeringskansliet. Någon motsvarande samordningsfunktion för myndigheterna finns inte. Det kan skapas antingen genom att ge ett samordnande uppdrag till en befintlig myndighet, göra förändringar i myndighetsstrukturen eller skapa en samordningsfunktion med ett starkt och tydligt mandat.

Den nuvarande klimatpolitiska handlingsplanen säger att regeringen i samband med översyner av samhällsmål ska se till att målen vid behov omformuleras så att de blir förenliga med klimatmålen. Denna ambition bör omsättas till handling och fullföljas. Målkonflikter som uppstår kan analyseras till exempel inom ramen för en utvecklad myndighetsstyrning.

Klimatpolitiska rådet har återkommande kritiserat regeringen för att den årliga klimatredovisningen till riksdagen nästan helt saknat en uppföljning av genomförandet av den klimatpolitiska handlingsplanen. Inte heller under 2022 redovisades i vilken grad eller på vilket sätt den avgående regeringen genomfört sin handlingsplan. Detta behöver förändras under nuvarande mandatperiod. En systematisk uppföljning är viktig för regeringens eget arbete och för att skapa tydlighet och transparens gentemot medborgarna, i linje med klimatlagens syfte.

För de lösningar som kräver mer djupgående förändringar behöver handelssystemet och den svenska koldioxidskatten kompletteras med andra, riktade styrmedel som adresserar hinder för investeringar i infrastruktur (elnät m.m.) och nya anläggningar samt stöd till innovation och teknikutveckling. För att möjliggöra dessa storskaliga investeringar måste politiken som påverkar industriföretagens kostnader och intäkter vara både långsiktig och tillräckligt stark. Regeringen har förstärkt anslagen till industriklivet för de närmaste åren och aviserar ytterligare insatser i handlingsplanen för att underlätta industrins klimatomställning, såsom en översyn av miljöbalken, mer effektiva miljöprövningar för vissa investeringar, en fortsättning på de strategiska samverkansprogrammen och en fortsättning på initiativet Fossilfritt Sverige. Sannolikt behövs starkare styrmedel som både kompenserar för industriföretagens ökade driftskostnader och bidrar till teknikutveckling och transformativ innovation i stor skala, bland annat i form av fossilfria industriprocesser.

Mycket talar för att Regeringskansliets beredningsrutiner inte räcker för att driva den nödvändiga omställningen med tillräcklig kraft och hastighet. Någon behöver leda arbetet, men för att öka förutsättningarna för en integrerad ansats kan till exempel en grupp utvalda ministrar få särskilt ansvar för det klimatpolitiska ramverkets genomförande. Man kan också tänka sig att Statsrådsberedningen eller Näringsdepartementet får en större roll, eller en kombination av liknande förändringar. Flera europeiska regeringar har utformat extraordinära lösningar för att accelerera klimatomställningen.

Klimatpolitiska rådet rekommenderade i 2019 års rapport regeringen att börja förbereda en reform av vägtrafikbeskattningen med utgångspunkt i ökad elektrifiering och användning av autonoma fordon som samtidigt främjar regional rättvisa. Regeringen hänvisar den frågan till ambitionen att genomföra en omfattande skattereform och grön skatteväxling, men utan att indikera konkreta steg för att starta det omfattande utredningsarbete som oundvikligen kommer att behövas.

Klimatpolitiska rådet har liksom flera myndigheter och forskningsprojekt visat på behovet av att förändra transportplaneringen för att inrikta statens transportinvesteringar mot ett mer transporteffektivt samhälle. Regeringen tog i 2020 års budgetproposition ett steg i den riktningen genom att klimatmålet för inrikes transporter 2030 också blev ett etappmål inom de transportpolitiska målen. Ett test på om den förändrade målformuleringarna lett till väsentliga förändringar är det inriktningsunderlag för transportinfrastrukturplaneringen 2022–2033 respektive 2037 som Trafikverket presenterade i oktober 2020. Klimatmålen får relativt stor plats i underlaget menTrafikverket antar att de i princip behöver uppnås genom andra åtgärder än genom transport- och samhällsplaneringen. En bred remissopinion delar emellertid inte Trafikverkets uppfattning. Regeringen behöver göra ett omtag, dels vad gäller det föreliggande inriktningsunderlaget, dels för att förändra den nuvarande processen för infrastrukturplanering till en mer integrerad transportplanering.

Liksom föregående år presenterades 2020 års klimatredovisning som en underbilaga till budgetpropositionens bilaga för Utgiftsområde 20, Allmän miljö och naturvård. Klimatpolitiska
rådet har tidigare konstaterat att detta kan uppfattas som att arbetet med att nå klimatmålen fortfarande främst ses som ett ansvar för miljöpolitiken, och inte något som ska genomsyra hela den samlade politiken. Klimatpolitiska rådet upprepar därför tidigare rekommendation om att klimatredovisningen bör redovisas på en anslagsövergripande nivå, på samma sätt som
finansplanen, eftersom klimatfrågan berör alla politikområden.

Förutsättningarna för ett samordnat genomförande av det klimatpolitiska ramverket har stärkts genom att regeringen i juni 2020 inrättade ett klimatkollegium som leds av statsministern. Regeringen har meddelat att syftet med kollegiet är att integrera klimatfrågan i alla relevanta politikområden så att det klimatpolitiska ramverket och den klimatpolitiska handlingsplanen får ett starkt och tydligt genomslag i regeringens arbete. Klimatpolitiska rådet noterar dock att de insatser som regeringen gjort under 2020, med relevans för klimatomställningen, inte har kopplats till klimathandlingsplanen, vilket tyder på att både samordning och kommunikation fortfarande brister.

Baserat på dagens kunskap kommer CCS framförallt att spela en stor roll inom cementindustrin, men omlösningar som Hybrit eller kemisk återvinning av plast inte realiseras, kan det bli en nödvändig lösning i flera delar av industrin. CCS-tekniken innebär en merkostnad per producerad enhet för industrin och den blir inte konkurrenskraftig utan subventioner eller styrmedel som ger ett tillräckligt pris på utsläpp av växthusgaser. Bio-CCS kommer sannolikt att behövas som en av möjligheterna för att uppnå negativa utsläpp och för så kallade kompletterande åtgärder. Utsläppshandel eller koldioxidskatt ger ett grundläggande ekonomiskt incitament för CCS som fångar upp kol från fossila processer, men inte för bio-CCS. Därför krävs utvecklade styrmedel för att stödja bio-CCS, vilket också föreslås av den Klimatpolitiska vägvalsutredningen.

Bristen på effektbedömningar i handlingsplanen kan bero på att Regeringskansliet och myndigheterna inte har utvecklat etablerade, gemensamma metoder för effektbedömning. Effekter på möjligheten att nå klimatmålen bör inkluderas i alla konsekvensbedömningar i relevanta offentliga utredningar och myndighetsuppdrag. Regeringen och dess myndigheter behöver därutöver säkerställa att det finns kompetens, kapacitet och enhetliga arbetssätt för att bedöma politikens effekter på växthusgasutsläppen. Ett sådant arbete behöver spänna över flera befintliga myndigheters ansvarsområden, vare sig det organiseras som en samverkansfunktion eller utförs i en fristående organisation.

När det gäller samverkan med näringslivet nämner handlingsplanen de branschvisa färdplaner för fossilfri konkurrenskraft som arbetats fram inom initiativet Fossilfritt Sverige. Dessa färdplaner kan komma att spela en stor roll för att nå Sveriges klimatmål. Därför är det förvånande hur liten plats initiativet får när regeringen beskriver sitt arbete under de kommande fyra åren. Färdplanerna behöver nu gå in i en ny fas av genomförande.
Rådet menar att regeringen behöver vara tydlig med hur färdplanernas önskemål om politiska reformer och styrmedel tas om hand, vem som har ansvaret för detta och vad deltagarna kan förvänta sig av den fortsatta processen. På motsvarande sätt vore det rimligt om regeringen ställde krav på att näringslivet ska leva upp till sina egna åtaganden. Eventuellt kan tydligare överenskommelser utformas kring färdplanerna, inklusive en gemensam ordning för återkommande och systematisk uppföljning och uppdatering, på liknande sätt som med nationella åtaganden under Parisavtalet. Ett fortsatt arbete med färdplanerna bör få en tydligare anknytning till Näringsdepartementets ordinarie processer för att utveckla näringspolitiken.l De närmsta årens genomförande av färdplanerna – från både regeringens och aktörernas håll – blir avgörande för den reella betydelse initiativet Fossilfritt Sverige kommer att få för Sveriges klimatomställning.

Av alla tillgängliga myndigheter fick endast Naturvårdsverket i uppdrag att ge regeringen ett underlag, trots att planen ska gälla hur hela regeringens samlade politik ska bidra till klimatmålen under en fyraårig mandatperiod med konsekvenser många år in i framtiden. Klimatpolitiska rådet menar att regeringen bör utforma en permanent ordning där relevanta myndigheter – vilka dessa är kan variera över tid – får i uppdrag att fortlöpande föreslå beslut som bidrar till att Sverige når klimatmålen inom utsatt tid, inklusive konsekvensutredda förslag till klimatpolitiska handlingsplanen.

Regeringen redovisar inte i den klimatpolitiska handlingsplanen i vilken grad de beslutade och aviserade insatserna i sina delar eller som helhet, bidrar till att klimatmålen kan nås. Därmed uppfyller inte handlingsplanen klimatlagens krav i detta avseende. Insatserna är därtill genomgående diffust beskrivna och saknar en tidplan för genomförande. För nya eller förändrade styrmedel bör regeringen eftersträva att uppskatta effekten på växthusgasutsläppens utveckling. Regeringen framhåller i handlingsplanen att om Sverige effektivt ska medverka till att begränsa den globala uppvärmningen behöver utsläppskurvan luta brant nedåt i närtid. Därför är det förvånande att det, enligt rådets bedömning, är mycket få punkter i handlingsplanen som kan ge nämnvärda tillkommande utsläppsminskningar under de fyra år som planen gäller, jämfört med redan beslutad politik. Om planens ambitioner skulle förverkligas fullt ut inklusive bästa möjliga samverkan med övriga aktörer, och samtliga insatser bli genomförda på ett verkningsfullt sätt, skulle planen kunna få betydande effekt på längre sikt.

Den klimatpolitiska handlingsplanens brister speglar svagheter i regeringens organisation, processer och ledarskap för det klimatpolitiska arbetet. Regeringskansliets normala beredningsrutiner och nuvarande organisation framstår som otillräckliga för att regeringen ska kunna leva upp till klimatlagens övergripande ambition om att klimatet ska integreras i alla politikområden och arbetet utgå från de långsiktiga, tidssatta utsläppsmål som riksdagen fastställt.
Den nuvarande ordningen, där Miljödepartementet bär det främsta ansvaret för att ta fram handlingsplanen, bidrar till att andra viktiga departement och myndigheter intar en reaktiv roll och att klimatmålen därmed får otillräckligt genomslag. Detta försvårar också prioriteringar och hantering av målkonflikter. Andra berörda departement får främst en reaktiv roll i att ge synpunkter på föreslagna texter. Departement som representerar andra politikområden skulle behöva få möjlighet att arbeta mer proaktivt i denna process.

Handlingsplanen innehåller flera insatser för att främja ett mer transporteffektivt samhälle men de är genomgående övergripande och mindre konkreta. Det finns ingen tidplan för de insatser som handlar om transporteffektivt samhälle och elektrifiering, vilket ökar risken för att omställningen likväl, genom reduktionsplikten, kommer att vila tungt på stora volymer importerade biodrivmedel.

Regeringen har tillsatt en utredning om åtgärder och styrmedel för ett ”fossiloberoende” jordbruk. Regeringen förefaller här mer defensiv än själva branschen. I Sverige är jordbrukets huvudsakliga utsläpp inte av fossilt ursprung utan det kommer från biologiska processer i djurhållningen och från jordbruksmarken. Utredningens inriktning innebär alltså att den inte omfattar de stora och svåra utsläppsminskningar som behöver ske av icke-fossila växthusgaser. Andra aktörer har nyligen presenterat rapporter som fokuserar det bredare perspektivet att minska jordbrukets totala utsläpp av växthusgaser. Sammantaget bedömer rådet att handlingsplanen inte får någon betydande effekt på de hinder för omfattande utsläppsminskningar som finns inom jordbruket i dag.

En aspekt av coronakrisens möjlighetsfönster handlar om hur beteenden som har potential att bidra till minskade utsläpp av växthusgaser kan främjas när smittskyddsrestriktionerna lättas och en delvis ny verklighet ska skapas. Omvänt finns det beteendeförändringar som bromsar klimatomställningen och som därför bör hämmas så att de inte blir permanenta, till exempel förändringarna i resandet med kollektivtrafiken. Regering och myndigheter bör i närtid analysera vilka beteendeförändringar som kan bidra till att nå klimatmålen och hur politiken kan stödja dessa förändringar. Analysen bör även beakta eventuella beteendeförändringar med negativa effekter på omställningen, och motverka att dessa blir kvar efter coronakrisen.

Den fortsatta klimatomställningen i Sverige kommer att påverkas starkt av alla de nya och förändrade regelverk som nu utvecklas på EU-nivå, kopplat till den gröna given och EU:s omfattande återhämtningsprogram. Det finns anledning att se över om det svenska regeringskansliet har tillräckliga resurser för att kunna både påverka och tillvarata den europeiska gröna reformvåg som bara har börjat.

Elektrifiering, effektivare förbränningsmotorer och biodrivmedel räcker inte för att nå klimatmålen för inrikes transporter. Även styrmedlen för ett mer transporteffektivt samhälle behöver förstärkas. Det nuvarande stadstrafikmålet är för svagt, och statens myndigheter samarbetar inte tillräckligt effektivt inbördes och med den regionala och lokala nivån. Den lokala regionala nivån behöver få fler redskap att kunna styra mot ökad transporteffektivitet.

Den nuvarande klimatpolitiska handlingsplanen siktar in sig på ett fossilfritt jordbruk, men utsläppen från jordbrukssektorn är till liten del fossila. Det behövs en strategi för jordbrukets klimatpåverkan som innefattar alla växthusgaser och tar sikte mot ett framtida klimatneutralt jordbruk. Kompletterande åtgärder kan komma att behövas för att kompensera för sådana utsläpp från jordbrukssektorn som inte går att helt bli av med.

Den nuvarande politiken är inte tillräcklig för att nå Sveriges energieffektiviseringsmål 2030. Energieffektiviteten i den svenska ekonomin utvecklas svagare än EU:s genomsnitt. De mål som diskuteras inom EU:s 55%-paket är därtill mer ambitiösa än Sveriges nuvarande nationella mål och kräver en snabbare effektivisering än den som skett under senare år. Effektiviseringsarbetet bör skärpas och prioriteras. En ensidig betoning av tillförseln av elektricitet riskerar att öka friktionen mellan olika samhällsintressen i stora delar av landet och fördjupa motsättningar och polarisering mellan olika grupper.

Den nuvarande klimatpolitiska handlingsplanens målsättningar om 15 miljarder i grön skatteväxling och en omfattande skattereform kommer inte att infrias under innevarande
mandatperiod. Minskad klimatpåverkan och ökad resurseffektivitet behöver vara ledstjärnor för skattepolitiken och den eventuella större skattereform som återkommande diskuteras. En del i en sådan reform bör vara att redan nu börja utreda en förändrad vägtrafikbeskattning baserad på körsträcka, fordon, tid och plats, i linje med tidigare rekommendationer från Klimatpolitiska rådet.

Politiken behöver stärkas vad gäller effektivare användning även av andra naturresurser än energiråvaror, framför allt vad gäller mål, styrning och ledarskap. Ett tydligt myndighetsansvar för resurseffektivitet och cirkulär ekonomi bör utvecklas.

Skogen har haft en mycket stor roll i Sveriges klimatomställning fram till i dag, både genom att ersätta fossilintensiva material och fossil energi, och genom kolinlagring på skogsmark. Den fortsatta klimatomställningen innebär både nya krav och möjligheter samtidigt som fler samhällsmål ingår i ekvationen. Beslut på EU-nivå kommer också att påverka den nationella politiken. Sverige behöver en tydligare färdriktning och en helhetssyn om skogens och jordbrukets roll i den fortsatta klimatomställningen. Det finns ett behov av den bioekonomistrategi som regeringen har aviserat under flera års tid.

En förutsättning för att regeringen i framtiden, när de fattar besluten, ska kunna bedöma vilken effekt besluten får för möjligheterna att uppnå de klimatpolitiska målen, är att sådana konsekvensbedömningar ingår i alla relevanta beslutsunderlag från statliga utredningar och myndigheter. Därför är det positivt att regeringen givit extra resurser och uppdrag till flera
myndigheter för att utveckla bättre effektbedömningar. Det är dock anmärkningsvärt att regeringen ännu inte genomfört de förändringar som länge aviserats i de förordningar som innehåller regelverken för konsekvensutredningar, närmare bestämt kommittéförordningen och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Regeringen har under snart tre års tid aviserat att en översyn pågår. Denna fördröjning framstår som svårbegriplig eftersom det är regeringen själv som beslutar om en förordning. Klimatpolitiska rådet uppmanar därför regeringen att snarast genomföra de aviserade förändringarna vad gäller konsekvensbedömningar i utredningar och beslutsunderlag.

I december 2019 beslutade regeringen, i enlighet med klimatlagen, om en klimatpolitisk handlingsplan som under de kommande fyra åren skulle vägleda regeringens arbete för att uppnå klimatmålen. Regeringen har dock inte redogjort för hur det går med planens genomförande i klimatredovisningen till riksdagen, varken för år 2020 eller i något annat sammanhang. En sådan uppföljning är viktig för regeringens eget arbete och för att leva upp till syftet om tydlighet och transparens bakom det klimatpolitiska ramverket.

Regeringen ska presentera sitt nationella återhämtningsprogram under EU:s gemensamma återhämtningsfacilitet. Det är av största vikt att regeringen använder återhämtningspolitiken för att förverkliga den klimatpolitiska handlingsplanen och knyta samman alla olika strategier och färdplaner, och därmed arbeta mer sammanhängande. Då kan också en meningsfull och stark berättelse formas om vägen ut ur coronakrisen, en berättelse som samtidigt stärker arbetet med att uppnå klimatmålen.

Finanspolitisk stimulans för ekonomisk återhämtning kan tillsammans med en ökad öppenhet för offentligt stöd till näringslivet bidra starkt till ett momentum för att stärka och påskynda
klimatomställningen på vägen ut ur coronakrisen. Efter 1990-talskrisen skapades ett finanspolitiskt ramverk som bidrog till att Sverige fick en mer transparent budgetprocess och starkare statsfinanser. I ett akut krisläge bör ramverket tillämpas på sätt som inte riskerar att stänga möjlighetsfönstret för samhällsekonomiskt lönsamma klimatinvesteringar. Flexibiliteten i det finanspolitiska ramverket bör nyttjas så att inte sparandet ökas för snabbt när överskottsmålet ska nås.

Klimatpolitiska rådet konstaterar att den utredning som låg till grund för det uppdaterade ramverket endast analyserade finanspolitisk hållbarhet utifrån faktorer såsom demografi och arbetsmarknad. Det fanns inte heller något klimatperspektiv i utredningens direktiv. Sedan dess har flera internationella och nationella institutioner såsom Riksbanken, Bank of England, IMF och OECD satsat stort på att inkludera klimatomställningen i de egna finansiella och ekonomiska analyserna.
Klimatpolitiska rådet menar att det finanspolitiska ramverket behöver bygga på en riskanalys för hållbarhet i ett bredare och mer långsiktigt perspektiv än vad som är fallet idag. En utvecklad riskanalys – där också klimatfrågan integreras – skulle således kunna utmynna i slutsatsen att det är viktigare att dagens generation investerar i närtid för att därigenom gynna morgondagens generation. En sådan strategi skulle ligga i linje med senare tids rapporter från till exempel IMF. Det behövs en genomgång av om det svenska ramverket är ändamålsenligt för att möta klimatomställningen och samtidigt nå hållbarhet i de offentliga finanserna. En sådan genomgång skulle också ge regeringen ett bättre underlag för att leva upp till klimatlagens krav på att regeringens arbete ”ska bedrivas på ett sätt som ger förutsättningar för klimatpolitiska och budgetpolitiska mål att samverka med varandra”. Givet de begränsade tidsramar som finns innan Sverige ska ha uppnått noll nettoutsläpp av växthusgaser kan en sådan översyn inte vänta till 2025, utan bör inledas så snart som möjligt.

Klimatförändringen kan å ena sidan påverka Riksbankens möjligheter att nå sitt inflationsmål om exempelvis perioder av torka eller översvämningar i någon del av världen förstör skördar och livsmedelspriserna stiger. Dessutom kan klimatförändringen komma att i stor skala påverka värdet på tillgångar och hota den finansiella stabiliteten. Å andra sidan kan penningpolitiken försvåra möjligheterna att nå klimatmålen om exempelvis köp av företagsobligationer medverkar till ökade utsläpp av växthusgaser. Nödkrediter och likviditetsstöd är andra exempel på centralbankers åtgärder som kan påverka möjligheterna att nå klimatmålen.
Klimatpolitiska rådet menar att den nya riksbankslagen, vilken är under beredning när denna rapport publiceras, bör tas fram med ett tydligt klimatperspektiv. Rådet rekommenderar att den nya riksbankslagen inkluderar att Riksbanken förhåller sig till klimatförändringens påverkan på penningpolitiken samt att Riksbanken bidrar till att klimatmålen nås.

Nya tidskrävande tillståndsprocesser riskerar att försena kritiska investeringar i både produktionskapacitet och elnät. Regeringen behöver skyndsamt agera för att minimera dessa
risker. Det behövs förändringar på tre nivåer: 1. Lagar och regelverk behöver ses över så att klimatmålen blir mer styrande vid tillståndsgivningen.2. Myndigheterna behöver förbättra och effektivisera sina processer för att korta handläggningstider och göra beslut mer förutsägbara och rättssäkra.3. Det behövs extra resurser för att snabbare kunna fatta beslut. Klimatpolitiska rådet vill understryka behovet av att färdiga förslag som tidigare utredningar utarbetat, där det finns ett brett stöd för genomförande, genomförs och att de utestående frågor som kvarstår utreds skyndsamt så att dessa inte blir ett hinder för viktiga investeringar som möjliggör klimatomställningen.

En del av regeringens krispolitik i syfte att begränsa en ökande arbetslöshet har inneburit stöd till ytterligare utbildningsplatser inom högskola, yrkeshögskola och folkhögskolor. Klimatpolitiska rådet menar att regeringen bör använda kommande kompetensinsatser under återhämtningspolitiken till att möta väsentliga kompetensbehov för klimatomställningen. Det kan gälla specifika yrkeskunskaper i vissa sektorer, men också allmän nationell kompetenshöjning och engagemang i klimatomställningen och dess möjligheter, inte minst via folkbildningens verksamhet. Mobilisering av civilsamhället och bättre kunskap om klimatomställningens villkor och möjligheter underlättar genomförandet av en politik som kan nå klimatmålen.

De transportpolitiska målen bör skrivas om så att tillgänglighet ska utvecklas inom ramen för klimatmålen, inte enbart med hänsyn till klimatmålen, som är den nuvarande diffusa formuleringen. Med
klimatmålen som ram skulle transportplaneringen få en tydligare inriktning och målsättning. En sådan förändring av de transportpolitiska målen bör leda till flera följdändringar i myndigheternas och
andra aktörers arbete med att planera transportsystemet.

Vid en övergång till förnybara bränslen behöver fordonen som använder dessa bränslen också bli effektivare för att fossila drivmedel ska kunna ersättas i tillräcklig takt. Obligatoriska fordonskrav utvecklas bäst av EU men de kompletterande nationella styrmedlen behöver förstärkas för att klimatmålen ska nås på ett hållbart sätt. Det kan exempelvis ske genom följande åtgärder: Inför inom de närmsta åren krav på att alla nya bilar som säljs ska kunna drivas på ett fossilfritt drivmedel (inklusive el) eller ett höginblandat biodrivmedel. Förstärk styrningen i bonus malus-systemet för personbilar och genomför regelförändringar som motverkar snabb vidareexport av miljöbilar. Inför incitament även för efterkonvertering. Inför bonus malus eller liknande system även för tunga lastbilar. Använd offentlig upphandling som styrmedel genom att ställa högre krav på hur statliga aktörer.

Många kommuner och regioner vill bidra till de nationella och globala klimatmålen och samtidigt minska lokala miljöproblem och skapa attraktiva städer och regioner. Men den lokala och regionala nivån behöver fler redskap för att kunna styra trafik- och samhällsplaneringen mot effektiva och hållbara lösningar. Det kan ske exempelvis genom följande: Ge kommunerna rätt att upplåta allmän mark till särskilda parkeringar för bilpooler. Förändra lagstiftningen så att kommuner kan införa trängselavgifter med syftet att minska klimatpåverkan. Ge kommunerna rätt att ställa krav på så kallade ”gröna transportplaner” från exploatörer, verksamhetsutövare och fastighetsägare vid nyetablering.

Sverige införde i januari 1991, som ett av de första länderna i världen, en skatt på utsläpp av koldioxid. Sedan dess har koldioxidskatten utgjort ett centralt styrmedel i den svenska klimatpolitiken. Energiskatten kompletterar och förstärker på flera områden koldioxidskattens bidrag till minskade koldioxidutsläpp.
Denna politik utgår från principen att förorenaren ska betala. Ett generellt pris på koldioxid begränsar även så kallade rekyleffekter. Sådana effekter uppstår när effektiviseringar minskar utsläppen på ett område, vilket ger ekonomiskt utrymme för ökad efterfrågan och därmed ökade utsläpp inom ett annat område.
Redan tidigt visade det sig vara politiskt svårt att tillämpa principen om en enhetlig, generell och nationell koldioxidskatt i de delar av näringslivet som är utsatta för internationell konkurrens och där energikostnaderna ofta utgör en betydande kostnadspost. Med detta motiv infördes nedsättningar av skatten i vissa sektorer redan 1992.
Över tid, i synnerhet efter år 2000, har både skattenivån höjts och undantagen begränsats. Det återstår dock fortfarande undantag från en enhetlig beskattning. Koldioxidskatten är ett centralt styrmedel för de klimatpolitiska målen. Sänkt koldioxidskatt bör inte användas som näringspolitiskt stöd. Undantagen i den enhetliga beskattningen av koldioxidutsläpp för verksamheter utanför handelssystemet bör därför fasas ut helt.

Den nuvarande svaga styrningen av de sektorer som omfattas av handelssystemet reser också frågor om relationen mellan handelssystemet och miljöprövningen av stora punktkällor, som till exempel etablering av nya industrier med betydande växthusgasutsläpp. Klimatpolitiska rådet anser att regeringen bör införa lagregler som, vid sidan av den vanliga tillståndsprövningen enligt miljöbalken och industriutsläppsdirektivet, ger regeringen möjlighet att pröva nya verksamheter som kan påverka klimatet. Prövningen bör kunna gälla anläggningens tillåtlighet eller villkor gällande utsläppen av växthusgaser. Detta bör gälla verksamheter som kan ge väsentliga effekter på möjligheterna för Sverige att uppnå de nationella klimatmålen – även för verksamheter som omfattas av handelssystemet.

Alla samhällsaktörer är viktiga för utvecklingen mot ett fossilfritt samhälle. Företag, civilsamhälle, kommuner och regioner sluter i dag upp bakom klimatmålen och vill aktivt bidra till att de uppnås. Regeringen och dess myndigheter har en viktig roll i att skapa sammanhang och samordning mellan alla dessa initiativ. De bör också skapa förutsättningar för synergier och lärande, så att omställningstakten kan öka. En effektiv klimatpolitik bygger också på legitimitet, tillit, rättvisa och acceptans. Tilliten i samhället – mellan olika samhällsaktörer, mellan medborgare och makthavare samt mellan landets olika delar – är i synnerhet viktig när stora samhällsförändringar ska genomföras.

Enligt miljömålsberedningens målscenarier som låg till grund för klimatmålen, kommer de flesta sektorer ner till utsläpp nära noll till 2045. Efter 2045 är bedömningen att det återstår växthusgas-utsläpp i form av metan och lustgas från jordbrukssektorn och från andra diffusa källor i samhället.
Det finns i dag inga tillgängliga lösningar för hur alla utsläpp från jordbruket helt ska kunna reduceras. Mot den bakgrunden anser rådet att målet om noll nettoutsläpp i realiteten innebär att all elproduktion, all uppvärmning och avkylning samt hela transportsektorn och all användning av arbetsmaskiner behöver ha noll utsläpp år 2045. Det bör vara den målbild som regering och myndigheter arbetar efter, även om det i dag inte finns några formellt antagna sektorsmål annat än för inrikes transporter. En sådan målbild ligger också väl i linje med det energipolitiska målet om 100 procent förnybar elproduktion till år 2040.
För att Sverige ska nå målet om noll nettoutsläpp behöver dessutom industrier som i dag har stora utsläpp, vilket framför allt gäller stål- och cementproduktionen, minska dessa. Inom de närmsta 25 åren behöver de utveckla och införa nya koldioxidneutrala processer samt införa tekniker för att avskilja och ta hand om den koldioxid som uppstår i processen.

Ambitionen bör vara att elektrifieringen av vägtrafiken i Sverige inte ska begränsas av brist på laddmöjligheter eller bristande regelverk, utan enbart av tillgången och marknadsutvecklingen av laddfordon. Tydliga nationella mål för en snabbare elektrifiering av transporterna bör formuleras som en del av den tidssatta handlingsplanen för fossilfria transporter. Samtidigt bör handlingsplanen ha ett perspektiv som också innefattar andra förnybara drivmedel, inklusive statens roll för en eventuellt växande betydelse för vätgas som drivmedel på längre sikt.

Målet om 70 procent minskade utsläpp till 2030 är ett etappmål. Klimatpolitiska rådet anser att regeringen bör formulera ett entydigt mål om helt fossilfria transporter senast år 2045 tillsammans med en tidplan med tydliga beslut för att nå dit. Ansvaret för hela genomförandet av en tidsplan mot fossilfria transporter behöver vara tydligt utpekat och fördelat både i regeringen och regeringskansliet. Ansvaret för trafikens klimatmål bör vara tydligt även på myndighetsnivå.

Det kommer att behövas ett nytt beskattningssystem för vägtrafiken. Elektrifierade och autonoma fordon sänker marginalkostnaden kraftigt för vägtransporter vilket riskerar att leda till minskad konkurrenskraft för effektivare alternativ, [och till] ohanterliga trafikökningar. Om elen produceras från fossilfria energikällor för

Det är väsentligt att färdriktningen, slutmålet och tidsramen för omställningen till fossilfria transporter framgår tydligt. Tydlig information om vilka drivmedel som kommer att vara tillgängliga i framtiden är viktigt för att kunna fatta beslut om att köpa en ny bil under de närmsta åren. Det är också viktigt i ett längre perspektiv, för tillgången och priserna på användbara begagnade
fordon. Därför bör ett formellt slutdatum slås fast för försäljningen av fossila drivmedel i Sverige. Klimatpolitiska rådet bedömer att ett stoppdatum för försäljning av fossila drivmedel bör sättas före
2045.

År 2005 infördes EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS, som sätter ett tak för de totala ut

Många åtgärder kommer att ha positiva synergier med andra samhällsmål, men det finns också målkonflikter och olika förutsättningar att klara omställningen till fossilfria transporter – ekonomiskt eller på andra sätt. Den politiska utvecklingen på andra håll i Europa pekar på att klimatarbetet kan avsevärt försvåras om inte frågor om legitimitet och fördelning hanteras klokt och förutseende. Här går skiljelinjer både mellan stad och landsbygd, mellan ekonomiskt välbeställda och mindre välbeställda, mellan män och kvinnor och mellan olika sociala grupper beroende på deras möjligheter i vardagen. Politiken behöver ta hänsyn till sådana olika förutsättningar och agera för att motverka oönskade fördelningseffekter. Styrmedel som gör utsläppsintensiva alternativ dyrare kan kräva politiska åtgärder motverkar denna fördyring och gör den hanterlig för grupper som annars kanske skulle vända sig emot den.

Biltrafik subventioneras fortfarande på ett sätt som inte harmoniserar med klimatmålen och ambitionerna om ett mer transporteffektivt samhälle. Det finns fortfarande lagar och regler som innebär att bilägande, bilkörning och parkeringar subventioneras. Dessa regler behöver förändras, till exempel på följande sätt:
Ändra beskattningen av förmånsbilar så att de inte innebär någon subvention av bilägande och bilkörande utan i stället främjar mer energieffektiva färdmedel än bil. Skärp efterlevnaden av reglerna för förmånsbeskattning av parkering vid arbetsplatser. Ändra avdraget för resor mellan arbete och bostad så att det blir avståndsbaserat och färdmedelsneutralt.

För hela den globala klimatomställningen är det nödvändigt att öka resurseffektiviteten i samhället och skapa en mer cirkulär ekonomi. Utvecklingsvägar med fokus på effektivare naturresursanvändning tenderar också att ha större positiva synergier med andra samhällsmål, samtidigt som samhällskostnaderna blir lägre, än i andra scenarier med högre energi- och resursanvändning.
Klimatpolitiska rådet välkomnar att handlingsplanen innehåller insatser som en aviserad strategi för cirkulär ekonomi, ökat genomslag för det klimatpolitiska ramverket i offentlig upphandling och ett skatteavdrag för hyr- begagnat och reparationstjänster. Vi menar likväl att detta är perspektiv som inte fått tillräcklig tyngd i regeringens handlingsplan.

Alla förslag från utredningar och myndigheter som har relevans för klimatmålen, inom samtliga politikområden, bör analyseras utifrån hur de påverkar möjligheten att nå klimatmålen.
Det kan ske genom ett uttryckligt krav i kommittéförordningen och i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Detta ligger i linje med Miljömålsberedningens remissbehandlade förslag och kan genomföras genast.
Som en följd av tydligare krav på konsekvensbedömningar bör regeringen själv redovisa hur förslag till riksdagen påverkar möjligheterna att uppnå klimatmålen. Redovisningen bör stå med i budgetpropositionen och andra relevanta propositioner. Dessutom anser rådet att det bör ställas krav på att upprätta planer för uppföljning och utvärdering av klimatpolitiska förslag innan de implementeras. Syftet med planerna är att säkerställa en genomgående hög klimatnytta och kostnadseffektivitet i politiken.

För att uppnå ett mer transporteffektivt samhälle där klimatmålet för inrikes transporter uppnås, bör dagens infrastrukturplanering förändras. En sådan planering handlar dock främst om investeringar och underhåll av infrastruktur. Ur ett bredare perspektiv skulle en transportplanering behövas, som integrerar även olika former av administrativa, ekonomiska och informativa styrmedel. En mer integrerad transportplanering – tillsammans med omarbetade transportpolitiska mål och en tydlig tidsplan för fossilfria transporter – borde leda till fler förändringar av processer och regelverk för
samhällsplaneringen.